結論：化家為國與體制變遷
黃麗君
孟森在〈八旗制度考實〉論及總管內務府大臣名稱的沿革時，指出：「而包衣昂邦，實為家之總管，當其稱此名時，猶無特別尊嚴之意。至稱內務府大臣，在漢文中表示為天子暬御之長，其名義亦化家為國。」包衣昂邦職稱從原無特定意涵，演變為總管內務府大臣的專稱。名稱的演繹體現出內務府「化家為國」的歷程。本書則進一步推衍，探討內務府官僚體制在清代中期以後的定制化與文官化的現象，與此所涉及皇帝與其包衣家人的關係。
清代的內務府是負責皇帝家務的內廷衙門，無論是人員或建置，終清一代，始終受君王意志的直接影響。但十九世紀以後，滿洲君主任使包衣奴才的形態卻不復簡在帝心，更重視制度成規與官員的出身資歷，內務府的行政運作也更加符合外朝體制，從「家」的職能逐漸趨向「國」的特質，使得皇帝與包衣的家人關係趨向君臣相對，是本書「化家為國」的另一寓意。
內務府官僚體制在清代中期的定制化歷程是不分堂官與司官的共通趨勢。早在十八世紀或早前，滿洲君王裁擇自己的管家時，對堂官人選有深刻的掌握，會交錯考慮到該員的能力、才性、家世、先人功績等因素，機衡擢任，經常不拘資格，格外超遷。因此在康熙、雍正年間，五品郎中兼任二品總管內務府大臣的超遷特擢不乏其例。與皇權關係緊密的皇子、侍衛、滿洲世家大臣、后妃姻親與包衣家人等群體，成為十八世紀內務府堂官的主要組成。
但在嘉慶朝以後，遠支宗室取代皇子親族，進士、舉人、筆帖式與堂郎中等文官取代了乳母與侍衛，滿洲貴冑家族不復主流，后妃姻親則逐漸消失。內務府堂官人事結構的改變，體現出十九世紀皇帝對於官員行政資歷與科舉功名的重視，意味著君王意志逐漸隱沒於制度成規之下，不復凌越之勢。
內務府司官層級也有類似的現象。上三旗包衣的本職是為皇帝家主當差服務，多數人終生被局限在這套體制之中。清初內務府體制封閉獨立，加上清初考課制度的不完整，對包衣僅有懲處，卻無鼓勵之道，是以包衣大多只能被動累積年資，等待「俸滿」，難以行政表現爭取更多的遷轉的機會。換言之，活躍於政治舞台的包衣旗人，多倚賴皇權的青睞與拔擢，此與清初內務府體制的缺陷關係密切。
但在乾隆、嘉慶朝以後，隨著內務府考課制度的逐漸完善，包衣得藉自身的能力與表現獲得升遷的機會，毋須完全依賴君寵，擁有更多仕途的自主性。在內務府並行的兩套考課制度：文職京察與武職軍政制度之中，京察適用範圍較大，對內務府包衣仕途影響更加廣遠。十九世紀之後，獲得京察考課一等資格的包衣優先在府內遷轉，也得外任稅差優缺或地方道府。換言之，考課制度對乾隆朝之後的包衣旗人增加一條進身的途徑。包衣循此管道，不但可在府內體制升遷，還可以外任關差道府，擁有更多的仕途發展的可能性與自主性。
內務府包衣除了在內廷當差執役服事的本職以外，其政治職能也隨其外任鹽政、織造、榷關等重要稅差而延伸。乾隆年間，稅收最高的幾種稅差幾乎成為包衣專缺，體現出內務府在國家財稅扮演的重要角色。盛清君主派遣親信家人外任稅差，除了執行收稅本職，他們也作為君王耳目，監視官員或奏報地方事務。此外，外派的內務府包衣經常與商人合作，在地方蒐羅古籍善本、珍玩巧藝，或為宮廷尋找適合的工匠、物料，成做皇帝喜歡的工藝品。在另一方面，內帑息銀成為商人營運資本，十八世紀皇帝派遣信任的包衣出任稅差，與商人打交道，同時也有保障營運，內帑得以回收的現實考量。
但在十九世紀，隨著外在形勢變遷，皇帝任使包衣稅差的模式漸次改變。嘉道朝以降，運河沿線城市的經濟衰退，榷關稅收不足，兩淮鹽務凋弊，包衣稅差的收稅本職難以達成，商人也無力再承辦差使，甚至不斷拖欠息銀。嘉慶與道光皇帝迫於現實，減少宮廷傳辦，豁免官員與包衣辦貢的義務。道光十年裁撤兩淮鹽政，改由兩江總督清釐鹽務，地方督撫正式取代外派包衣的職能，突顯皇帝傾向派任有能力的人執行稅收，而非其他宮廷差使，是稅差體制變革的重要表徵。
咸豐年間，局勢又是一變。太平天國戰爭重創江南財賦之區，包衣稅差上任困難。戰爭的破壞內務府財政收支平衡。此後內務府收入仰賴戶部、地方財源或是督撫大員的借撥，失去經費自主權，增添君王的意志延伸至地方的難度。同光朝以降，朝中權柄轉移至太后手上，基於性別之防，兩宮太后對內務府包衣的熟識不再，依賴既有的人事體制來任使其家人，人事權更進一步下放至堂官。同時，經歷太平天國戰亂之後，重要稅差僅剩三織造與粵海關監督仍為包衣專缺。其中，除了粵海關仍具賦稅支配權之外，包衣外任稅差的政治功能更加隱微不彰。
簡言之，包衣稅差政治職能在十九世紀的停擺，與整體外在形勢變遷關係密切。但當皇帝基於各種考慮，任使其包衣家人不再宸衷自裁，反而更加依賴制度成規時，意味著二者主僕關係更趨向君臣相對，體現內務府「化家為國」的性質變遷。
包衣仕途選擇的主體性
皇權與官僚體制是交錯影響內務府包衣仕途發展的重要因素。不過，極少數的包衣才有機會獲得皇權青睞，獲得加恩特擢。大體而言，體制對於整體包衣個人與家族發展的影響作用更大。
內務府包衣基於當差服役的身分義務，多數人的職涯與命運多被限制於內廷體制之中。挑差入仕的第一步，關鍵決定其未來的機會與發展。一般而言，上三旗包衣當差的年齡甚早，十幾歲就開始挑差行走。若是二十幾歲才挑到差事，已屬年大。當差是包衣的身分本職，也是終身的義務。他們長年在內廷行走，與君王互動頻繁，關係親密，亦是可想而知。就其本身而言，包衣挑到一份差事，意味著一分穩定的收入，無疑是種經濟與生活上的保障。加上內務府是一個體制員額相對龐大的衙門，府內又全為包衣專缺。因此相對於外八旗而言，內務府包衣披甲當差仍有幾分身分上的優勢。
身為八旗一員，上三旗包衣可以在內務府的官僚與旗務體系任職行走。內務府基層挑差模式有兩種：其一是透過考試挑補，另一則是由司院依照專長、身分與資格揀選。相較之下，考試挑補職缺的包衣具備基本的行政能力，未來發展也較由司院被動補授者更佳。若只挑到基層旗務差使，可供遷轉的員額甚少，加上軍政考課的重要性不如京察，若無軍功加持，前途發展可謂無望。不過，武職之中，包衣若有幸挑任哈哈珠子、拜唐阿或侍衛等「體面差使」，可常伴皇帝左右，為君效力，得因側近獲得超遷拔擢的機會，不啻為一條便捷的發展途徑。
無論是考試或挑補，包衣大多只能在內務府體制中行走，加上差使瑣屑，難有建立「奇偉勳績可稱」事功的機會，升遷至五品左右的郎中、員外郎通常已是極限。因此，若欲擺脫在內廷封閉的官僚體系，藉科舉外任的資格是一條最直接的辦法。但包衣能否援科舉出身，在清代不同時期的情況卻不盡相同。大抵而言，嘉慶朝以前，旗人能否參加科舉考試？君王擁有關鍵決定權。此外，上三旗包衣原有當差義務，若在考中之前已有差使，也有礙於科舉考試的準備。加上鶩名科甲原非旗人本務，以致十八世紀擁有科舉功名的包衣比例甚低，少數可以安心準備考試的人，家庭教育的背景、君王的支持與默許都是不可或缺的原因。
至十九世紀，八旗人口增加，挑差不易，「人浮於缺」成為嚴重的問題。為了不使旗人遊食無資，朝廷開放宗室、駐防旗人的考試，增加旗人科甲入仕的機會。此外，無論是文科、繙譯科、駐防考試逐步常態化進行，有助於包衣旗人援以進身，成為十九世紀內務府官僚體制走向文官化的結構性因素。這些有能力循科舉入仕的內務府包衣無疑是官員群體中的佼佼者，他們獲得拔擢，成為十九世紀內務府的主體官僚，也是君王基於行政能力的理性考量。
科舉功名的出路差異是一種原則性的辦法，盛清君主的個人意志卻仍是左右包衣旗人發展的關鍵因素。雖然在十八世紀時，包衣以進士身分外任部院堂官者不乏其例，卻多數仍得兼任府內本職差使，也容易因當差失誤，動輒得咎，被迫回歸府內當差。簡言之，包衣的進士功名，對皇權意志的干涉並無太大的「護身」作用。但隨著十九世紀科舉考試的常規化，皇帝減少干預旗人考試，不少內務府包衣以年少之姿，援進士資歷就任外朝，甚至終生不曾在府內當差，仕途經歷已與一般旗人無甚差別，突顯出清代內務府包衣旗人隨著官僚化的情勢趨重，與皇帝之間的家人主僕關係相對疏離的傾向。
不過，清代八旗以披甲當差為本務，多數內務府包衣學識不深，循科甲出身的整體比例甚低。十九世紀後，國家財用不足，捐納之門大開。捐納成為晚清包衣另外一條更彈性的入仕途徑。雖然在晚清的內務府體系中，京察銓補的班次優先順序大於捐納補班，但捐納在仕途的靈活性實勝於京察。透過捐納，內務府包衣可以先取得基本的任官資格，再循體制升遷；或是先捐升品秩，在京察與累積年資之外，取得另外的進身機會。更甚者，還可以突破身分限制，捐任外朝或地方。換言之，比起科舉制度必須龐大的時間與金錢成本，捐納更為通便，影響不僅限於個人，甚至可以帶領家族整體的「向上」流動。
簡言之，十九世紀各種體制的健全與開放，開闢內務府包衣更為寬廣的遷轉之途。他們無須完全依賴君王寵信，或被動等待「俸滿」，而是可以依據自身的資源、能力，選擇一條適合發展的道路。更重要的是，相關途徑並不互斥，包衣們可以靈活運用這些體制，一邊準備科舉考試，一邊捐納投資自己，任官之後再藉京察考課尋求多元的發展機會。
統治型態的變革與原因
內務府體制官僚定制化的演變是很漫長的過程，難以定義出一個具體的時間。乾隆皇帝對內務府包衣的人身控制非常強烈，上諭經常見其對包衣「小器易盈」的批評，卻也同時流露出彼此間的熟識與親密。在治理面向上，乾隆皇帝也十分倚重這群內廷親信。因此問題在於，乾隆朝時若皇權仍然相對集中，皇帝又乾綱獨斷，為什麼內務府官僚體制的規範化卻從此時開始？
筆者以為，人口結構的轉變是一個關鍵的因素。清初上三旗包衣人數原比下五旗少，卻在官僚體系享有包衣缺、滿缺的保障，加上內務府原本就是一個員額眾多的大衙門。在十八世紀「缺多員少」的情況下，包衣要挑到差事相對容易。從乾隆五十三年之前降罰制度的寬鬆便可窺見端倪。我們可以想見，在人數較少的情況下，皇帝要認識他的家人並不困難。這也是清初君王可以透過個人對包衣才性的掌握，決定其政治作用的原因。
但內務府缺多人少的情況卻在十八世紀下半葉改變，上三旗包衣人口在此時超過下五旗，「生齒日繁」，挑差的困難度也隨之增加。與此同時，內務府的組織架構也在不斷膨脹，尤其在乾隆中期時，內務府的組織架構快速成長，官員人數遽增，單位員額也產生更複雜的科層變化。乾隆皇帝雖是君王意識極強的皇帝，但基於統治理性，也得仰賴官僚制度運作來協助治理。或許從這個角度，可以稍微解釋內務府官僚制度從乾隆朝開始走上定制化的原因。
乾隆皇帝任使上三旗包衣在政治、經濟上的策略很大程度為嘉慶皇帝所繼承。嘉慶政壇上活躍一時的內務府包衣，究其崛起時間或家族淵源，多半可以溯源自乾隆年間。此外，乾隆朝制度改革的影響在嘉慶年間逐漸深化。從特簡缺選任型態的改變來看，官僚體系對包衣仕途影響明顯增加。自嘉慶九年以後，幾個重要的稅差如九江關、粵海關、淮安關、鳳陽關等，明文規定由京察一等記名者出任，可見嘉慶皇帝派遣任使包衣的作法，與乾隆皇帝宸衷自裁的形態已有很大的差異。
此外，嘉慶皇帝選擇倚重制度來任使其包衣奴才，也與和珅在乾隆末葉主掌軍機處與內務府有關。嘉慶皇帝在親政之初，為了避免出現類似和珅的權臣，選擇強化外朝的力量來制衡內廷體制，限縮其規模與權力。但懲戒和珅則是一把雙刃劍：一方面皇帝利用制度來防止大臣濫權，卻也更親信反對和珅的官員陣營，讓另外一群包衣成為皇帝允許範圍下的親信，英和、書麟的親用即此脈絡下的考量，也可以對比出皇權意志在內廷體系的直接作用。
同時，我們也必須考慮到清朝整體外在形勢的改變。嘉慶皇帝接手的是一個組織架構膨脹到極致的內廷機構。十八世紀末，因為人口增長，包衣開始挑差不易。嘉慶皇帝為了「恩養」更多家人，選擇擴張內務府的組織架構，增添內三旗養育兵等兵額，內廷架構也在此時達到顛峰，並大體維持至清末。在這個情況下，他也不可能再認識每一個包衣家人，只能把部分的人事權下放到堂官，由副手協助運作整個內廷體制。
內務府三旗在十九世紀生齒日繁、挑差不易的現象並非個案，而是八旗或是清朝官僚體系共同面對的困局。在人口激增，披甲當差機會日減的狀況下，嘉慶皇帝同意開放旗人科舉考試的限制，自此宗室、駐防八旗得有常規參加考試的機會，使得內務府堂官科舉出身者比例開始增加，也促使駐守在京師以外的基層內務府兵丁具有藉以入仕的機會。成為清代中葉以後「體制」因素何以趨重的另一原因。
此外，十九世紀清朝財政結構也從「府庫充盈」轉變成「拮据窘迫」。凡是遇到軍需、河工、賑災等大筆支出，必須仰賴官生捐納。捐納對於內務府人最大的意義，在於放寬社會階層流動的空間。從第七章的統計數據來看，許多任官受限的旗鼓佐領、管領下人在嘉道時期成為捐納主流。包衣捐生還不受內廷當差的限制，在個人意願與家族支持下，可以彈性捐任外朝、地方或綠營武職，擺脫內務府沉滯的制度，又是嘉慶朝以後「體制」對於內務府包衣入仕遷轉的另一影響。
道光朝之後，內務府人事體制的完整度更高。無論是在文官或武職體制，多數員缺均援引京察和軍政考課作為升遷依據；外放稅差的包衣，無論是出任關差、織造或鹽政，幾乎都有京察一等記名的經歷，不再限定於某幾個榷關。到了晚清時，京察一等記名已是內務府司官遷轉的基本要求。皇帝名義上雖然擁有最終的人事決定權，卻大多尊重堂官的考課結果。被內府總管提名補放、升遷的包衣旗人，並非根據皇帝的私人連結或親密關係，而是個人過去的任職表現。在這個情況下，內務府官僚體制對包衣宦途的影響逐漸高過君王意志，也意味著包衣對皇權依賴度的逐漸降低，二者之間的親密關係也走向疏離化。
但在道光朝時，清帝國仍是一個相對統治穩定時期。道光皇帝依舊可以憑藉皇權意志辦事。因此問題在於：為何皇帝選擇繼續依賴體制來任使他的包衣家人？就統治風格而言，道光皇帝向以儉德著名，跟他的父祖作法有間。面對國家財政逐漸緊縮的現實困境，他選擇有限度地開放捐納，籌措大筆經費資金為軍需、河工支用，捐納在此時仍是內務府包衣依循入仕的常態途徑。面對江南鹽務、榷關的疲弊狀況，皇帝停止稅差在地方辦貢，不再傳辦宮中事務，甚至大刀闊斧地改革鹽務，實施票鹽法，挽救兩淮鹽務即將破產的困局，也讓內務府的主要收入持續得到挹注。
道光皇帝面對臃腫的內廷體制與支出時，雖然在道光二十三年實施改革，撤廢織染局、花爆作等單位，但仍未根本解決問題。包衣下人依舊仰賴皇帝的「恩養」，只能依賴既有體制，方符合制度運作的理性原則。不過，我們還是可以看到皇權對於內務府人事結構的影響。例如道光皇帝「最重科目」的用人偏好，即具體顯示在內務府堂官的人事結構上。另一方面，這也是旗人科舉開放政策的結果。
從上述討論來看，內務府官僚體系的發展有著時間性差異，皇權對包衣仕途發展的影響力正好形成反比：康熙、雍正朝或許可以劃分成同一個時期。此時內務府設置不久，體制粗具，君王意志經常凌越於制度之上。至乾隆、嘉慶朝，則是內務府官僚體制與皇權並行發展的第一個轉折期。滿洲君王透過各種管道，驅策任使包衣家奴。也在同時，內務府考課制度的逐漸完備，提供上三旗旗人在依附皇帝家主以外的升遷空間。
不過，皇權的影響力仍大於體制運作的因素。道光朝之後，內務府的體制發展更加細緻完善，皇帝也基於對制度的尊重，大多依照規章辦事，甚少對表示太多的意見。內務府堂官、司官（堂郎中、都虞司郎中）的影響作用更大。用人任事時，官員「資格」比個人的適性「能力」更加講究，是與盛清君主截然不同的人事模式。
咸豐年間，皇帝雖然仍是帝國運作主要的掌舵者，但時代浪潮卻將他捲入一個無能為力的局勢。南方爆發太平天國亂事，席捲國家財富之區，也直接影響到皇帝及其包衣家人。內務府經費在這場戰爭中被截斷；包衣稅差難以按時派遣；到任之後，也無法執行宮廷的命令。面對宮中吃緊的預算和龐大的支出，咸豐皇帝只能更無限制的開放捐納，籌措財源支應國家與宮廷用度。更現實的是，他很難指揮得動具備財政支配權的粵海關監督或其他地方大員，甚至發佈的人事命令也得被迫配合政治需求而調整，再也無法乾綱獨斷，是皇權統治型態的另一重大轉折。
同治朝之後，南方的戰亂雖然稍微平定，無論是內府財源或江南的政治、藝術、行政功能均遭到結構性的破壞，無法恢復原貌。加上同治皇帝以後的君主皆幼年即位，太后成為朝中掌權者，任使內務府包衣的作法基於性別差異，很難再回到親近熟識的狀態，只能更依賴常態性的體制維持政府運作。故對上三旗包衣的仕途發展而言，晚清時期的制度因素恐怕大於皇權意志。
若將「君權」與「體制」視為影響包衣個人及其家族發展的兩個變因，可以發現在嘉慶朝以後，「體制」作用逐漸大於「君權」。內務府的性質從光譜「家」的那一端逐漸靠向「國」的另一端時，適可說明清代中期以後君王個人意志逐漸隱微於體制之下。
但為什麼嘉慶朝以後的皇帝寧願仰賴體制而非個人意志來任使其包衣家人？回答這個問題，必須審慎區分時段的差異。嘉慶、道光年間，皇帝仍有執行其個人意志的權力和空間。只是君王考慮到實際政治的需求、財稅體制的改變、官僚群體結構的異動，選擇尊重依循體制來任使其內務府家人，是經過統治理性，謹慎考慮後的結果。在咸豐朝以後，迫於現實局勢的變遷，皇帝的個人意志被嚴酷壓縮，皇權的施展空間有限。
同光朝時，太后受限於性別隔離，與包衣的熟悉度亦不如君王。在這種情況下，內務府行之有年的制度規範提供統治者一個更合理的行政機制，成為清政府在遭遇變局後，仍可常態持續運作的原因，即清代中期統治理性選擇後所留下來正面的政治遺產。
內務府在清代中期逐漸外朝化的現象，雖然符合中國歷史的規律。但內務府的外朝化並非君權的集權延伸，反而呈現出統治格局限縮的態勢，是內務府有別於前朝內廷機構的歷史特質。雖然本書僅探討內務府以及包衣旗人的仕途發展，但清代中期內務府官僚體制的定制化卻折射出清帝國官僚制度的整體共相。
質言之，清代中期以後皇帝將其權力有條件地讓渡給制度，反映出國家運作型態的改易，亦是十九世紀統治格局的重大變革。內務府人事型態的變遷歷程是反映皇權性質的一扇窗口，讓我們可以窺見滿洲統治者涉及人事裁擇背後的複雜情境，以及包衣旗人如何在制度空間中為自己及家族發展尋求最好機會的能動性。
